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羊城晚报:纪念地方人大设立常委会40周年系列报道
2019-12-12 20:21:00 文章来源: 羊城晚报  

  开栏语

  今年是地方人大设立常委会40周年。1979年12月26日,广东省五届人大二次会议选举产生省人大常委会。40年来,省人大及其常委会高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,依法履职,扎实工作,为保障和促进广东改革开放和现代化建设作出了积极贡献。12月10日起,羊城晚报特开设专栏对广东省各级人大及其常委会40年来在立法、监督以及代表工作等方面所取得的成效进行报道。
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  40年来,广东省各级人大及其常委会制定和批准地方性法规约700件 
  为国家法治建设提供宝贵的“广东经验”
  1980年,制定经济特区条例,为广东省三个经济特区的建立和运作构建了蓝图;
  1999年,广东借鉴国外做法,在国内举行首次立法听证会;
  2016年,先行先试,广东率先建成全省统一的规范性文件备案审查信息平台……
  自1979年地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规权力以来,地方立法已走过40个年头。40年来,广东省人大及其常委会先行探索、勇于创新,从“摸着石头过河”到积极发挥立法“试验田”作用,通过地方立法为改革开放和经济社会发展提供有力支撑,为国家法治建设提供了宝贵的“广东经验”。
  截至今年5月,广东省各级人大及其常委会共制定和批准地方性法规697件,修改和批准修改地方性法规488件次,废止和批准废止地方性法规211件,现行有效的地方性法规486件。
  立法先行先试
  为经济社会发展提供有力支撑
  作为改革开放前沿阵地,广东的立法工作始终和改革开放相伴相生,并通过地方立法为改革开放和经济社会发展提供有力支撑。
  改革开放初期,广东法制建设处于起步阶段,加快实现“有法可依”是地方立法工作的迫切要求。1979年至1992年期间,广东省人大常委会围绕改革开放大局,制定保障和促进经济特区改革发展的法规约20件,约占同期省人大立法数量的三分之一。此外,还先后制定了入境出境人员管理、企业登记、涉外经济合同、抵押贷款、涉外企业会计、涉外公司破产等方面的法规,解决了改革开放中一些迫切需要解决的妨碍生产力发展的体制机制问题。
  上世纪90年代,“春天的故事”持续唱响,广东不断突破计划经济体制下形成的立法思想束缚,把立法决策与市场经济体制改革决策结合起来,大力加强经济立法,不少法治探索领先全国:1993年通过的公司条例,开中国现代企业制度先河;1996年通过的专利保护条例,被誉为“专利法规建设的里程碑”;1999年2月,省九届人大二次会议通过的《广东省人民代表大会议事规则》,在全国率先将“立法公开化”写入法规。
  进入21世纪后,广东加快了立法“先行一步”的步伐:2001年初,制定了全国第一个由省级人大通过的预算监督法规——《广东省预算审批监督条例》;2004年制定的社会保险基金监督条例,是国内首部关于社会保险基金监督方面的立法;2005年出台的工资支付条例,率先在全国建立了重大劳动保障违法行为向社会公布制度;2011年制定的公共文化服务促进条例,率先建立激励机制,促进了公共文化服务事业的健康发展……
  广东省人大及其常委会充分发挥立法“试验田”作用,出台了一批具有全国首创意义、符合广东实际的地方性法规。据统计,40年来,广东省人大及其常委会共制定省的地方性法规356件法规,其中先行性、自主性法规134件,约占总数38%。
  创新立法机制
  推进立法科学化、民主化进程
  今年10月21日、22日,省人大常委会就《广东省学校安全条例(草案)》连开了两场会议:专家论证会和征求意见座谈会,参会者既包括立法机关代表、相关政府部门负责人,也有学校代表、学生代表和家长代表。
  时至今日,对事关群众利益的地方性法规进行立法听证论证早已成为立法机关“常规动作”。然而,全国首场立法听证会正是由广东省人大常委会举行的。
  1999年9月9日,注定要在广东乃至我国的立法史中留下浓墨重彩的一笔。当天,广东省人大常委会在没有先例可循的情况下,就《广东省建设工程招标投标管理条例》的修订举行了国内第一次立法听证会,率先在全国实行开门立法,倾听民意。自广东省人大常委会在国内首次举行立法听证会后,这种开门立法的重要形式开始在全国普及。
  坚持人民有所呼、立法有所应,就必须推进科学立法、民主立法、开门立法。在创新立法机制方面,广东始终走在全国前列。此后,广东又通过举办国内首次立法论坛、组建地方立法研究评估和咨询服务基地、建立表决前评估制度、率先对法规草案中分歧意见较大的重要条款进行“单独表决”等举措,对立法技术和立法程序进行了全新尝试。
  此外,加强立法人才队伍建设和借助专家学者力量,也是科学立法的重要表现形式。1993年,广东率先开启国内首次委托专家立法;2000年起,省人大常委会建立和完善了立法顾问制度,有力地推进了立法的科学化、民主化;2018年在全国率先开展立法工作人才评选,为全省立法工作提供智力支持和人才储备,进一步推进立法科学化、民主化进程。
  立法护航改革  加强重点领域立法
  改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。党的十八大以来,广东省人大常委会坚持以问题为导向,牢牢抓住事关改革发展稳定大局的事项开展立法,着力发挥立法的引领和推动、规范和保障作用。
  坚持立法和改革决策相衔接,坚持人民有所呼、立法有所应,加强同人民群众生产生活密切领域的立法,重点在涉粤港澳大湾区建设、加快推进优化营商环境、创新社会治理、打好三大攻坚战等领域安排立法项目,制定或修改中国(广东)自由贸易试验区条例、商事登记条例、市场监管条例、促进科技成果转化条例、自主创新促进条例等,为全面深化改革提供有力法治保障。
  在民生立法领域,坚持以人民为中心的立法理念,积极回应社会对民生、安全等方面的要求,制定社会救助条例、华侨权益保护条例,修改老年人权益保障条例等。尤其是,2018年9月30日,广东省人大常委会审议通过全国首部关于铁路安全管理的地方性法规——《广东省铁路安全管理条例》,不仅创设了一些符合铁路安全管理实际需要的条款规定,还对火车“霸座”等社会热点问题作了规定,积极回应社会关切、民众呼声,取得了较好的社会效果。
  在探索中前行,在实践中发展。40年来,人民代表大会制度在广东展现出蓬勃的生机与活力。新时代新征程,在探索科学立法、民主立法、依法立法的道路上,省人大常委会也必将为国家法治建设提供更多的“广东经验”。
  (本文章刊登于羊城晚报2019年12月10日A2版)
  
  看紧政府“钱袋子” 紧扣民生开展刚性监督 
  创新完善监督工作 着力增强监督实效
  15年前,羊城晚报头版刊发的一条消息:《一条网线直通省财厅,鼠标点开“铜墙铁壁”钱柜更加透明——省人大率先实施监督政府花钱》,对广东省人大实现与省财政联网进行报道,引起社会各界广泛关注。
  15年后,广东省人大预算联网监督系统不断完善,不仅能查询“某部门何时购买了一张折叠床”等明细信息,还可以分项目查询到省级财政专项资金“何时拨、拨给谁、怎么用”等情况,实现从财政总预算、部门预算执行、项目明细支出“套娃式”数据追踪。
  不过,这只是广东省人大常委会设立40年间监督工作的一个缩影。率先出台监督条例、执法检查工作规定、评议工作规定;首次刚性监督,对受质询机关负责人作出撤职决定;首次对省法院、省检察院专项工作开展专题询问……40年来,广东省各级人大及其常委会不断创新监督方式方法,围绕经济社会发展的重大问题和人民群众普遍关心的热点难点问题开展有效监督,推动解决了一系列问题。
  创新完善监督工作
  敢于开展“刚性监督”
  11月22日,广东省人大常委会向社会公开两项财政专项资金支出绩效第三方评价报告,涉及资金逾106亿元。评价结果显示,水污染防治资金绩效为“中”、新农村连片示范建设资金绩效为“良”。
  在人大监督工作中引入第三方评估,并非新鲜事。早在2013年,广东省人大常委会就曾委托环保部华南环境科学研究所对淡水河、石马河污染整治工作成效进行评估,这是首次在人大监督工作中引入第三方评估机制。
  但在财政专项资金绩效评估中引入第三方机构,广东省人大常委会曾在全国首开先河——2014年,广东省人大常委会探索预算支出绩效监督,并引入第三方绩效评价。目前,这项工作已经连续开展了六年。
  为增强监督的连续性和刚性,广东省人大常委会将调研报告及第三方评价报告报省政府研究处理,并听取和审议省政府整改落实情况的工作报告。同时,通过与省财政厅沟通,目前已将第三方评价报告作为有关资金撤销、压减或调整的重要参考依据。
  40年来,广东省人大常委会坚持在实践中探索,不断建立健全方式方法,着力增强监督实效。1989年初,通过《广东省各级人大常委会法律监督工作条例(试行)》,规范全省各级人大常委会的监督工作。随后,又相继出台广东省各级人大常委会监督条例、执法检查工作规定、评议工作规定等,其中不少规定在全国都属创新之举。
  同时,敢于运用撤职、质询等法定刚性监督形式。如:1989年,省人大常委会组成人员联名提出质询案,常委会依法审议并对受质询机关负责人作出撤职的决定,成为省人大常委会成立以来的首例刚性监督案;2000年1月召开的省九届人大三次会议上,佛山代表团25名代表针对在北江边建电镀城事件处理不当问题,对省环保局提出质询案,这是省人大会议上首次提出的质询案。
  加强预算审查监督
  紧盯政府“钱袋子”
  如何打造“透明钱柜”、守护“国家账本”、看紧人民“钱袋子”?广东省人大常委会一直在探索、创新:2001年初制定预算审批监督条例,要求政府预算草案要列到“款”级科目,重要的列至“项”级,改变以往“内行人看不清,外行人看不懂”现象;2003年,首开全国先河启动建设人大预算联网监督系统,并于2004年初步实现省人大预算联网系统与省财政预算国库集中支付系统联网。
  经过多年探索实践,广东财政预算联网监督工作走在全国前列。广东省人大常委会预算工委相关负责人介绍,如今在省人大常委会的预算联网监督室轻点鼠标,液晶屏幕就能立即动态显示政府全口径预算支出情况。
  据悉,目前,广东省人大预算联网监督系统横向实现了省人大与省财政、社保、国资、审计、税务等部门的联网,全省21个地级以上市、121个县区全部实现了人大与本级财政联网,联网率达100%;纵向实现省人大与全省21个地级以上市人大专线联网。
  通过联网系统,实现了人大在线查询监督财政预算资金的每一笔支出,为预算执行监督增加了“第三只眼”。钱变得越来越烫手。现在,很多政府部门都不敢再随意“抢钱”了。拿了这个钱,一举一动就都要接受人大监督,现在政府财政资金的使用效率大大增强了!
  作为预算联网监督“领头羊”,广东省人大推动预算联网监督不断向纵深发展,也为全国探路并积累经验。全国人大常委会总结“广东经验”后,提出了《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》。
  法律巡视“利剑出鞘”  回应社会民生关切
  11月27日,广东省人大常委会听取和审议省政府关于落实《广东省全民禁毒工程实施方案(2017-2019年)》、省法院审理毒品犯罪案件和省检察院办理毒品犯罪案件情况的报告。
  这已经是广东省人大常委会第三年聚焦“禁毒”工作,也是首次就同一项目连续三年进行监督:2017年,广东省人大常委会就开展了禁毒法和省禁毒条例执法检查,2018年再次在全省开展“一法一条例”执法检查工作。
  通过发挥“法律巡视”的监督利剑作用,连续监督工作也取得显著成效:2018年12月下旬,国家禁毒委宣布对广东省汕尾陆丰市、广州白云区、深圳宝安区、茂名电白区取消挂牌重点整治,揭阳惠来县、湛江雷州市从通报警示降级为重点关注。
  实际上,广东各级人大及其常委会一直在探索完善连续监督、跟踪监督机制。如:1996年起,对东莞虎门沙角电厂群污染问题连续跟踪监督10年,最终促成虎门沙角电厂群脱硫工程于2006年底全部建成运行,深受广大群众好评。
  尤其是,围绕人民群众切身利益问题,综合运用多种监督方式,加大监督力度。2013年起,连续3年开展底线民生保障情况监督,两年3次组织省人大代表交叉检查,听取审议底线民生保障资金落实情况的报告,推动全省底线民生保障超过全国平均水平或居全国前列;连续5年对农村垃圾管理工作进行监督,连续3次开展专题询问,连续3年开展第三方评估,推动全省农村生态人居环境明显好转。
  据统计,40年来广东省人大不断加强和改进监督工作,累计听取审议“一府两院”专项工作报告400多个,累计检查200余部法律法规实施情况,实行依法监督、有效监督,保证了法律法规的有效实施。
  (本文章刊登于羊城晚报2019年12月11日A2版)
  
  广东五级人大代表11.7余万名,超八成公开个人信息 
  把代表工作做到老百姓家门口
  人大代表来自人民、代表人民,依法履行职责。人大代表加强同人民群众的联系,是人民代表大会制度的基本要求。广东省各级人大及其常委会成立40年来,不断探索实践代表工作新途径。始终把充分发挥代表作用作为坚持和完善人民代表大会制度的重要内容,把加强代表工作作为做好人大工作的重要基础。
  通过不断创新和拓宽代表履职渠道,扩大代表对常委会工作的参与,建立健全法规草案征求省人大代表意见、常委会组成人员直接联系代表、人大代表联系群众工作、代表建议重点办理和督办等制度,推动代表工作创新发展和代表作用更好发挥。
  连续两年组织代表“集中履职”
  收集群众意见近4万条
  “人民选我当代表,我当代表为人民。”每年,南粤大地最火热的夏季,广东省五级人大代表纷纷走到群众中间,收集、解决民生问题,用行动为这句口号写下生动注脚。
  2018年,广东省首次开展“更好发挥人大代表作用”主题活动,便取得良好的成效。在此基础上,今年7月1日至31日,广东省人大常委会组织全省各级人大代表,开展“更好发挥人大代表作用”主题活动。这也是广东省人大历史上规模最大、参与代表人数最多、活动形式最多样的一次代表集中履职活动。
  今年广东省共有97292名各级人大代表参加活动,占全省各级人大代表总数的82.88%。值得关注的是,全省担任领导职务的各级人大代表率先垂范,有9622人以普通代表身份到代表联络站接待选民群众。省人大常委会主任李玉妹和各位副主任均到代表联络站开展联系群众活动。
  据统计,连续两年开展“代表主题月”活动,全省各地、各行业、各领域的五级人大代表集中行动起来,收集人民群众意见建议近4万余件,着力推动解决了一大批民生微实事,充分发挥了人大代表作用。
  结合民生话题
  代表约见国家机关负责人20余场
  12月11日上午,广东省人大常委会会议厅旁边的会议室中气氛热烈,9名省人大代表就推进沈海高速公路阳江段改扩建工程约见省政府有关部门负责人。针对代表抛出的群众关注话题,政府部门一一回应,并给出解决办法。
  广东省人大常委会对代表约见国家机关负责人的探索始于5年前——2014年8月,郑永钊代表向省人大常委会反映了民营企业发展用地难等问题,并提出约见有关单位负责人的想法。当年12月,《省人大代表闭会期间约见国家机关负责人暂行办法》通过,明确省人大代表对通过参加集中视察、专题调研、执法检查和联系人民群众发现的问题,以及对代表所提议案建议的办理情况有意见,可以个人或者联名提出约见有关国家机关负责人的要求。
  自2015年至今,省人大常委会先后就解决全省村(居)民生活用水难、普通公路养护、风力发电、办好学前教育等社会热点难点问题,组织代表开展了20余场约见活动。
  省人大常委会办公厅相关人士介绍,依法有序组织代表于闭会期间开展约见本级国家机关负责人的活动,是新形势下广东人大创新代表工作的新探索、新举措,开辟了代表履职的新渠道、新平台,取得了实实在在的效果。
  推进县乡人大工作
  全省1144个乡镇人大单设办公室
  县乡人大是基层国家权力机关。40年来,广东省组织了10次县级人大换届选举和11次乡镇人大换届选举,均按照党中央统一部署有序进行,县乡人大代表结构逐步优化,代表素质逐步提高。
  不过,广东县乡人大组织建设也曾存在县级人大机构不健全的问题,此前的一项数据显示,全省1144个乡镇仅有29个单独设立人大办公室,仅占2%。机构设置不合理,人员配置不足,对政府工作的监督上无章可循等问题,很大程度上影响了人大作用的发挥。
  党的十八以来,党中央高度重视人大制度和人大工作,出台一系列有关人大工作的重要指导性文件。在此背景下,广东省县乡人大工作也取得了跨越式发展。
  广东省人大常委会制定或修改多部法规,全面加强对县乡人大工作和建设的规范、指导和保障。立法方面,修改选举法、代表法实施办法,制定乡镇人大工作条例和各级人大常委会讨论决定重大事项规定。文件方面,出台“县乡人大工作十条”;出台开展“推进县乡人大工作年”的指导意见,确定连续3年开展“推进县乡人大工作年”工作。
  目前,广东县级人大组织建设进一步改善,全省122个县级人大常委会均设置了1个办事机构,113个县级人大常委会设置了4-7个工作委员会;镇(街)人大组织建设全面加强。全省1144个乡镇人大全部单独设立办公室并配备专职工作人员,38.9%的乡镇人大配专职人大副主席,乡镇人大实现有人干事、有人理事。
  近10万名代表公开个人信息
  方便群众联系
  作为县乡人大建设的重要一环和代表联系群众的重要平台,广东各地纷纷加大代表联络站建设力度,把代表工作做到老百姓的家门口。数据显示,截至去年底,全省代表联络站总数达8430个,全年新增4035个,进入代表联络站开展联系群众活动的代表数量98969位,接待选民群众78804人次,推动解决问题26843件,阵地作用初步彰显。
  “互联网+”时代来临,推开了人大工作信息化建设的大门,也为代表作用发挥“时刻在线”提供了基础和条件。深圳、佛山顺德、东莞、肇庆高要、江门蓬江等地建立网上联络站,群众找代表更加快捷便利。
  为了方便群众“点对点”找到代表,广东五级人大代表11.7余万名,有99062名人大代表采用不同形式公开了个人信息,占84%;直接选举的县、乡两级人大代表信息公开占90%。
  代表信息公开,搭起了代表与群众的桥梁,还有效推动了民生实事解决。比如,茂名信宜市朱砂镇里五村村民向镇人大代表陈丹反映,里五村青翠村民小组群众还在使用残旧线路,存在严重安全隐患。在陈丹向朱砂镇供电所反映后,供电所现场办公,两天后就进行施工改造。
  (本文章刊登于羊城晚报2019年12月12日A2版)








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